مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با عنوان «بودجه به زبان ساده» به بررسی لایحه بودجه سال 96 پرداخت که در بخشی از این گزارش آمده است: در ادبیات مالی گفته می‌شود که آن نوع کسری واقعی‌تر است که اولاً تمام هزینه‌های دولت را در نظر بگیرد (هزینه‌های عمرانی را نیز در محاسبه کسری در نظر بگیرد) و ثانیاً منابع ناشی از عملکرد اقتصاد را از آنچه از زمین بیرون می‌آید (نفت و سایر منابع که سرمایه‌های بین‌نسلی هستند) جدا کند.

به این ترتیب، کسری بودجه غیرنفتی یا غیرمتکی به منبع (تعاریف پنجم و ششم) که معادل مجموع منابع نفتی (یا کل منابع طبیعی) و استقراض (یا خالص استقراض) است تعریف واقع‌بینانه‌تری خواهد بود. معمولاً از تراز اولیه غیرنتفی یا غیرمتکی به منبع طبیعی (روش پنجم)،

به عنوان مناسب‌ترین روش محاسبه کسری بودجه در کشورهای متکی به منبع (مانند نفت) یاد می‌شود. برای واقعی‌تر شدن برآورد کسر بودجه یک مرحله دیگر هم لازم است و آن اینکه میزان کسری را نه براساس ارقام نوشته شده در لایحه، بلکه براساس پیش‌بینی عملکرد واقع‌بینانه درآمدها انجام دهیم، زیرا ممکن است برخی درآمدها در واقع بیش‌برآورد شده باشد و کسری را کمتر از میزان واقعی نشان دهد.

در جدول 6 کسری بودجه براساس تعاریف مختلف برآورد شده است.

تعریف کسری عنوان کسری روش محاسبه معادل نسبی در نمودار 2 مقدار کسری براساس ارقام لایحه 1396 (هزار میلیارد تومان) مقدار کسری براساس ارقام لایحه 1396 درصد از کل بودجه عمومی (درصد) مقدار کسری براساس پیش‌بینی عملکرد لایحه 1396 درصد از کل بودجه عمومی (درصد)
اول تراز شکلی کل منابع منهای کل مصارف ـ . . .
دوم تراز عملیاتی درآمدهای غیرنفتی منهای هزینه‌های جاری مالیات + سایر درآمدها - هزینه‌های جاری 77 24 29
سوم تراز اولیه کل درآمدها (شامل نفت) منهای کل مصارف (بدون هزینه بهره) استقراض 44 14 17
چهارم کسری کل درآمدها (شامل نفت) منهای هزینه‌های جاری و عمرانی (بدون بهره) خالص استقراض 23 7 9
پنجم کسری بدون نفت کل درآمدها (بدون در نظر گرفتن نفت) منهای مجموع مصارف نفت + استقراض 160 50 60
ششم تراز اولیه غیرنفتی کل درآمدها (بدون در نظر گرفتن نفت) منمهای هزینه‌های جاری و عمرانی (بدون بهره) نفت + خالص استقراض 139 43 52

توجه می‌کنیم که ارقام جدول فوق نیز خوش‌بینانه است، زیرا برخی از مجوزهای داده شده برای موارد استقراض در جداول بودجه نیامده است (در تبصره‌های بودجه آمده است).

همان‌گونه که در ردیف 5 ملاحظه می‌شود، بودجه عمومی دولت 50 درصد (و براساس پیش‌بینی عملکرد 60 درصد) کسری واقعی دارد، یعنی کشور در سال 1396 برای تأمین منابع عمومی، صرفاً 40 تا حداکثر 50 درصد از دسترنج خود (مالیات و سایر درآمدها) استفاده می‌کند و باقی یا از نفت تأمین می‌شود یا استقراض. البته این موضوع با اندکی نوسان ویژگی بودجه در 50 سال اخیر بوده است.

ارقام فوق چندین نتیجه از جمله موارد زیر را در پی دارد:

ـ نمایندگان مجلس در بررسی بودجه به میزان واقعی بودن ارقام بودجه و ماهیت منابع دولت توجه کنند.

ـ نمایندگان ضمن توجه به کسری شدید موجود (ولو اینکه به طور صوی تراز است) تا حد امکان از افزایش مصارف و افزایش کسری هم در دوره بررسی بودجه و هم در فرآیند قانونگذاری در کشور خودداری کنند.

ـ رسانه‌ها ضمن توجه دادن مردم، انتظارات از توان مالی دولت، تصورات از مقدار بسیار زیاد درآمدهای نفتی و... را واقعی کرده و فعالان اقتصادی را به افزایش بهره‌وری دعوت کنند، زیرا در وضعیتی که فضای مالی دولت به شدت محدود است، تنها راه افزایش کارآیی دولت، اصلاح ساختار دولت و افزایش کوشش جمعی است.

وابستگی به نفت در بودجه

ارقام مربوط به محاسبه سهم نفت در بودجه (اعم از نرخ تبدیل دلار به ریال، حجم صادرات و...) در بودجه به صورت مستقیم و صریح ذکر نمی‌شود و باید آن را برآورد کرد.

براساس محاسبه انجام شده در لایحه بودجه سال 1396 قیمت هر بشکه نفت خام و میعانات گازی حدود 55 دلار، نرخ برابری دلار معادل 3300 تومان و منابع ناشی از صادرات نفت خام و میعانات حدود دو میلیون و پانصد هزار بشکه در روز فرض شده است.

از سر جمع منابع حاصل از فروش نفت 14.5 درصد سهم شرکت ملی نفت ایران و صرفاً از منابع حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی 20 درصد سهم صندوق توسعه ملی کسر شده و مابقی با تبدیل به ریال به بودجه عمومی واریز می‌شود.

به عبارت دیگر، درآمدهای حاصل از صادرات نفت به سه جا تعلق می‌گیرد، بودجه، صندوق توسعه ملی و شرکت ملی نفت. کل منابع حاصل از نفت در سال 1396 حدود 50.74 میلیارد دلار (167 هزار میلیارد تومان) است که سهم هرکدام از سه قلم گفته شده عبارت است از: 9.72 میلیارد دلار سهم صندوق توسعه ملی، 7.36 میلیارد دلار سهم شرکت‌ نفت برای تأمین هزینه‌های استخراج و عرضه نفت و 33.66 میلیارد دلار (111 هزار میلیارد تومان) سهم بودجه عمومی. بنابراین، در سال 1396 حدود 111 هزار میلیارد تومان منابع نفتی در نظر گرفته شده است.

با کاهش هر دلار از قیمت نفت نسبت به رقم 55 دلاری مفروض، حدود 2 هزار میلیارد تومان از منابع بودجه عمومی دولت کاسته خواهد شد.

پیش بینی عملکرد کل منابع نفتی در سال 1396 با در نظر گرفتن قیمت 50 دلاری نفت و صادرات 2.53 میلیون بشکه نفت خام و میعانات گازی حدود 46.12 میلیارد دلار خواهد شد که سهم بودجه عمومی 100 هزار میلیارد تومان خواهد بود. به این ترتیب پیش‌بینی می‌شود حدود 90 درصد از رقم پیش‌بینی شده دولت برای منابع نفتی در سال آینده محقق می‌شود.

وابستگی بودجه به نفت

وابستگی بودجه به نفت در لایحه بودجه سال 1396 (با احتساب برداشت از صندوق توسعه ملی برای کمک به صندوق شکوفایی و نوآوری)، حدود 35.8 درصد خواهد بود، البته باید توجه داشت که این نسبت ممکن است کمتر از میزان واقعی برآورد شده باشد، زیرا همواره بخشی از منابع غیرنفتی پیش‌بینی در بودجه‌های سالیانه محقق نمی‌شود.

درصد وابستگی بودجه به نفت

عنوان عملکرد 1391 عملکرد 1392 عملکرد 1393 عملکرد 1394 عملکرد 1395 لایحه 1396
حداقل درصد وابستگی به نفت 40 42.4 35.4 33.2 25.5 35.8

جهت درک ملموس چگونگی تأثیر فروض در نظر گرفته شده برای اقلام غیرنفتی در کاهش وابستگی بودجه به نفت،‌به جدول پایین کنید. برای اینکه بتوان تصوری از نحوه تصمیم‌گیری دولت‌ها در شرایط تدوین بودجه داشت، ارقام این جدول براساس ارقام تصویب شده و محقق شده 6 ماهه است. یعنی درست زمانی که دولت‌ها با توجه به ارقام عملکرد سال جاری، شروع به پیش‌بینی برای تدوین بودجه سال آینده می‌کنند (البته این نسبت‌ها در شرایط معمولی با درنظر گرفتن ارقام 12 ماهه نیز تغییر شدیدی نمی‌کنند.)

ارقام تصویب شده و محقق شده منابع مختلف در بودجه‌های اخیر (6 ماهه اول سال)

عنوان 1392 1393 1394 1395
مصوب ـ نسبت فروش نفت و میعانات گازی به کل دریافتی‌ها 27 37 23 25
عملکرد ـ نسبت فروش نفت و میعانات گازی به کل دریافتی‌ها 56 43 35 26

مصوب ـ نسبت واگذاری دارایی‌های مالی به کل دریافتی‌ها 21 15 4.5 20
عملکرد ـ‌نسبت واگذاری‌های مالی به کل دریافتی‌ها 11 8 6 9

مصوب ـ نسبت به مالیات به کل دریافتی‌ها 24 33 37 35
عملکرد ـ نسبت مالیات به کل دریافتی‌ها 35 37 42 47

*نرخ ارز به عنوان متغیر سیاستگذاری
یک نکته قابل توجه در بودجه ایران، تبدیل کردن قیمت دلار به متغیر سیاستگذاری مالی است. یعنی اینکه دولت‌ها در ایران معمولاً با افزایش قیمت دلار مبنای محاسبات بودجه‌ای، چه در مرحله تدوین و چه در مرحله اجرای بودجه، با هدف پر کردن شکاف کسری بودجه، سیاست ارزی و پولی کشور را مختل می‌کنند.

همین نکته باعث شده است که در ایران برخلاف کشورهای نفت‌خیز که معمولاً فقط قیمت نفت سر به سر (قیمت نفتی که بودجه را متعادل کند، موضوعیت دارد، قیمت نرخ ارز سر به سر هم مهم باشد! تفصیل این مشکل و برخی راه‌های فنی حل آن در سایر گزارش‌های مرکز پژوهش‌ها آمده است.

یکی از این راهکارها، وضع سقف ریالی برای درآمدهای نفتی است به این معنی که مثلاً در پنج سال آتی سقف ریالی درآمدهای نفتی به قیمت ثابت (تورم‌زدایی شده (هشتاد هزار میلیارد تومان باشد و اگر کمتر از آن» به دست آمد، اجازه تأمین مالی از طریق اوراق یا امثالهم به دولت داده شود. به این ترتیب، انگیزه بازی با ارز برای پر کردن شکاف مالی کاهش پیدا می‌کند. نکته جالب توجه آنکه اگر چه دولت در جریان بررسی برنامه ششم، با این پیشنهاد موافقت کرد و کمیسیون تلفیق برنامه ششم توسعه نیز آن را تصویب نمود، اما عملاً در اولین بودجه این برنامه (لایحه 1396) از آن شانه خالی کرده و سقف درآمد نفتی را به شدت افزایش داده است (البته باید توجه داشت که این حکم هنوز به قانون تبدیل نشده است).

*نفت با رشد کشورها چه می‌کند؟
در بودجه امسال، مقدار درآمدهای نفتی، احتمالاً با هدف عمده تحریک رشد، افزایش چشمگیر یافته است. آمار و ارقام نشان می‌دهد که هر چقدر وابستگی درآمد کشورها به منابع طبیعی بیشتر باشد، رشد بلندمدت کاهش می‌یابد. به عبارت دیگر، برگشت به وضعیت اولیه فروش نفت اگرچه ممکن است نسبت به وضعیت موجود بهتر باشد، اما در بلندمدت، خبر چندان خوشحال‌کننده‌ای نیست.